Pernyataan tersebut sederhana, tetapi implikasinya besar. Ia menuntut kita membedakan setidaknya empat lapis demokrasi yang kerap dicampuradukkan: demokrasi elektoral, yang berhenti pada mekanisme pemilihan; demokrasi prosedural, yang menambahkan syarat kelembagaan seperti pemisahan kekuasaan dan pemilu berkala; demokrasi substantif, yang menuntut kebijakan benar-benar mencerminkan kepentingan warga, bukan sekadar prosedur yang terpenuhi; dan demokrasi partisipatif, yang menempatkan keterlibatan warga sebagai bagian permanen dari proses, bukan seremoni sesaat menjelang pengesahan kebijakan. Kemenangan elektoral hanya menuntaskan lapis pertama. Tiga lapis berikutnya justru diuji setiap hari, jauh setelah hari pencoblosan berlalu.
Partisipasi Publik yang Formal
Salah satu gejala paling mudah dikenali dari demokrasi yang berhenti di lapis prosedural adalah ketika forum konsultasi publik berubah menjadi ritual administratif. Masyarakat diundang, pendapat dicatat, laporan disusun rapi, namun arah keputusan sesungguhnya sudah ditetapkan jauh sebelum forum itu dimulai. Dalam kondisi ini, partisipasi tidak menghasilkan pengaruh, hanya kehadiran.
Prof. Gabriel Lele menawarkan kerangka kebijakan publik agonistik untuk membaca persoalan ini. Kerangka ini, yang bertumpu pada gagasan Chantal Mouffe tentang “the political”, tidak berangkat dari asumsi bahwa konflik kepentingan dalam kebijakan publik harus dihilangkan atau diselesaikan menuju konsensus tunggal. Sebaliknya, konflik dianggap sebagai kondisi alami masyarakat plural yang perlu dikelola melalui ruang yang memungkinkan pihak-pihak berbeda tetap saling mengakui legitimasi lawan debatnya. Mengutip Prof. Gabriel, sebut saja “respectful conflict”, sebagai lawan dari “konsensus semu” yang kerap meminggirkan suara minoritas demi tampilan harmoni.
